申请人：李某某。
申请人：徐某某。
被申请人：苍南县南宋镇人民政府。
被申请人：苍南县自然资源和规划局。
被申请人：苍南县综合行政执法局。
申请人李某某、徐某某不服被申请人苍南县南宋镇人民政府、苍南县自然资源和规划局、苍南县综合行政执法局作出的《通知》，于2023年4月6日向本机关申请行政复议，本机关依法受理并进行了审理。本案现已审理终结。
申请人称：申请人在南宋镇某某村拥有合法房屋（地号2-X-X），面积为30平方米。被申请人于2023年2月8日对申请人作出案涉《通知》。一、案涉《通知》对申请人的权利义务产生实际影响，是可诉的具体的行政行为。最高人民法院在（2019）最高法行申3347号行政裁定书中明确指出，行政机关所作的限期拆除通知，不仅仅是程序性告知，给行政相对人直接设定了限期自行拆除的义务，对行政相对人的合法权益已经产生了不利影响，属于可诉的行政行为。本案中，案涉《通知》明确指出：“若不听从，将承受行政处罚及强制拆除等后果”，为申请人直接设定了限期自行拆除的义务，属于对申请人不利之处分，并直接发生法律效果，属于可复议的行政行为。该行政行为一经作出，其对申请人的不利影响已经产生，具有终局性的法律效果，故申请人有权申请复议案涉《通知》，以救济其可能受损的合法权益。二、案涉房屋不属于违法建设。“航拍图”或“航测图”能在一定程度上反映出房屋的建造时间、结构变化情况等信息，但并不能作为认定违建的主要证据，对于房屋合法性的认定还应充分结合房屋实际情况以及历史遗留问题等因素。认定房屋是不是一个违法建筑，需要按照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定来根据房屋建造的情况，以及房屋所坐落的位置是不是符合城乡规划，土地利用总体规划等来进行综合认定，而不能以“航拍图”中建筑物、构筑物是否得以显现来判定其建设的合法性，此种认定没有相关法律依据作为支撑。因此，被申请人在违建认定的过程中，不能主要以某一年的航拍图作为判定案涉房屋合法与否的决定性依据，而是应当以事实为依据，以法律为准绳。三、被申请人将案涉房屋认定为违法建设的法律依据不足。一般在土地征收中，违法建筑的表现形式主要有违反《中华人民共和国城乡规划法》未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、临时建筑超过许可期限；违反《中华人民共和国土地管理法》，取得建设用地批准证书。案涉《通知》中，被申请人既未明确所依据的法律法规名称，也未引用具体的法律条款来认定案涉案房屋属于违法建设，其行政行为的法律依不足。综上，请依法撤销被申请人于2023年2月8日对申请人作出的《通知》。
被申请人苍南县南宋镇人民政府答复称：一、涉案《通知》不属于行政复议受理范围。被申请人于2023年2月8日作出的《通知》非行政处罚，系职能部门立案查处前的行政指导性行为，根据《通知》内容表面，该通知不具有强制执行力，不作为后续强制执行的依据，对申请人的权利亦不产生实际影响，故该通知并非行政处罚及强制执行决定，不属于行政复议法规定的行政复议范围。二、申请人建设涉案构筑物未办理任何合法审批手续，依法应当予以拆除，故被申请人发出该通知并无不当。根据1992年航拍图及其他证据显示，涉案房屋建于1992年航拍之后，未办理任何的合法建房审批手续。根据我国法律法规的规定，在城市规划区或者乡村规划区内进行建设，包括（重建、改建、扩建等建设行为），必须办理相应的土地和规划行政审批手续。而申请人却擅自在某某村辖区茶寮内建筑砖混结构房屋，该行为已经违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，依法应当退还非法占用的土地并自行拆除地上建筑物。故涉案《通知》并要求申请人在限定日期前自行腾空并拆除建筑物并无不当，应予支持。综上，涉案房屋系违法建筑的事实清楚，同时《通知》过程性的行政指导性行为，不属于行政复议受理范围，故请求依法驳回申请人行政复议申请。
被申请人苍南县综合行政执法局答复称：一、涉案《通知》系南宋镇人民政府自行作出，答复人苍南县综合行政执法局并未参与该行政行为。2017年左右，南宋镇人民政府将一册空白的通知交由答复人盖章。之后，温州市中级人民法院针对这类盖空白章的情况，向答复人作出司法建议书，要求改正这一行为。答复人在收到司法建议书后，联系了乡镇单位，要求其不得使用答复人盖出的空白章。2023年南宋镇人民政府在未告知答复人的情况下，自行使用了该批加盖答复人公章的空白通知。答复人对该《通知》中对申请人违法建筑认定的情况并不知情，也未做出认定该建筑系违法建筑的行政行为。二、涉案《通知》不属于行政复议受理范围。涉案《通知》系职能部门立案查处前的行政指导性行为，根据《通知》内容表明，该通知不具有强制执行力，不作为后续强制执行的依据，对申请人的权利义务不产生实际影响，故该通知并非行政处罚及强制执行决定，不属于行政复议法规定的行政复议范围。综上，请依法驳回申请人的行政复议申请。
被申请人苍南县自然资源和规划局答复称：一、答复人苍南县自然资源的和规划局不是本案适格的被申请人。答复人并未在《通知》落款处盖章，没有单独或与其他被申请人共同作出涉案《通知》，申请人将答复人列为被申请人，系明显错列被申请人，应当依法驳回对苍南县自然资源和规划局的复议申请。二、涉案《通知》系行政指导性行为，不属于行政复议受案范围。涉案《通知》已明文注明通知系行政指导性行为。并且进一步说明，如果不听从指导，相关部门将予以立案，作出行政处罚并执行强制拆除。因此涉案通知并不具有拘束力，对当事人的权利义务并不产生实际影响，产生影响的是后续的行政处罚行为。因此，涉案《通知》不属于行政复议受案范围，应依法驳回复议申请。综上，应当依法驳回申请人对苍南县自然资源和规划局及其他被申请人的复议申请。
经查：2023年2月8日，落款为“南宋镇人民政府 苍南县自然资源和规划局 苍南县综合行政执法局”且加盖南宋镇人民政府、苍南县综合行政执法局公章的《通知》，内容载明：“业主：你单位（户）未经批准，擅自在茶寮建违章房，已涉嫌违反我国土地管理及城乡规划法律法规的相关规定，依法应当退还非法占用的土地并自行拆除地上建筑物。为此，特通知你单位（户）在2023年2月9日前自行腾空并拆除建筑物。否则，相关部门将依法予以立案，作出行政处罚并执行强制拆除。特此通知！注：本通知系行政指导性行为，若不听从，将承受行政处罚及强制拆除等后果。”该《通知》张贴在申请人述称的其位于苍南县南宋镇某某村房屋（地号2-X-X）的门上。申请人不服，向本机关申请行政复议，请求撤销上述《通知》。
另查明，2023年5月9日，涉案房屋被拆除。
以上事实有申请人的身份证、《通知》及张贴照片、“房屋航拍图”、“1992年航拍比对情况”、“2019年和2020年天地图历史影像对比”等证据予以证实。
本机关认为：关于涉案《通知》是否属于行政复议受案范围。涉案《通知》虽以小字附注“本通知系行政指导性行为”，但《通知》内容明确涉案房屋系违章建筑，并要求申请人限期内自行腾空并拆除，实质上是直接设定了申请人的义务；虽然明示申请人不自动履行的情况下，将面临立案、行政处罚及强制拆除等后果，但直至涉案房屋于2023年5月9日被拆除，被申请人并未就涉案房屋进一步作出行政处罚或责令限期拆除决定。故涉案《通知》系对申请人的权利义务产生实际影响的具体行政行为。申请人对此不服，可以申请行政复议。
关于苍南县自然资源和规划局在本案中的主体适格问题。《中华人民共和国行政复议法》第十一条第四款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。”本案中，涉案《通知》并未加盖该局公章，仅凭《通知》上的落款处罗列了“苍南县自然资源和规划局”，不能证明该局实际上参与了涉案《通知》的制作、张贴等行为。因此，苍南县自然资源和规划局不是本案的适格被申请人。
关于涉案《通知》的合法性问题。南宋镇人民政府提交的“被征收房屋航拍情况”、“1992年航拍比对情况”及“2019年、2020年天地图历史影像比对”三张图，无法反映房屋具体坐落、面积等基本情况，也不能证实该房屋的建设过程、建成时间等事实经过，因此，被申请人涉案通知中认定涉案房屋属于违章建筑，主要证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第1目、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条、第四十八条第一款第二项之规定，决定如下：
一、撤销被申请人苍南县南宋镇人民政府、苍南县综合行政执法局于2023年2月8日作出并张贴在苍南县南宋镇某某村房屋（地号2-X-X）门上的《通知》的行为。
二、驳回申请人李某某、徐某某对苍南县自然资源和规划局的行政复议申请。
申请人如不服本决定，可以自收到行政复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。
苍南县人民政府
2023年5月29日