舥艚镇地处苍南县城东北27公里处的鳌江南岸，东依炎亭镇，南连金乡、钱库镇，西接芦蒲镇，北濒东海，拥有11公里的黄金海岸线，是苍南的渔业重镇，素有“鱼米之乡”的美誉。舥艚镇是外海内河运输的中心枢纽，舥艚至龙港、舥艚至金乡、舥艚至钱库，三条公路连接104国道线，有多条内河和外海航线，交通便捷。舥艚镇属亚热带海洋性季风气候，冬暖夏凉，夏秋湿润，年平均气温18.2℃，年平均降雨量1585毫米，年平均无霜期325天，年平均日照时1850小时。

2、社会经济发展趋势

舥艚镇总面积2084.64公顷，下辖36个行政村，人口5.16万。2003年，全镇国内生产总值达到3.36亿元，比上年增长12%；工农业总产值6.23亿元，比上年增长12.05%，农民人均收入达到3839元，同比增长9.7%；全年渔业捕捞产量达到6.68万吨，产值达到3.1亿元，分别比上一年增加5%和3%。全年共新增养殖面积400亩，使全镇养殖面积达到8400多亩；全镇工业经济发展态势看好。全年共实现工业产值9659万元，与上年增长6.5%；创利税105万元，全镇工业规模企业达到33家。

（二）上一轮规划实施评价

舥艚镇自1997年规划实施以来，严格按照《中华人民共和国土地管理法》的规定和国家、省、市有关文件的要求，认真贯彻落实“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”的基本国策，坚持做到“用途管制”和“规划用地”，把严格控制非农建设作为重点，统筹安排各业用地，在控制建设用地、保护耕地、合理开发利用土地等方面发挥了显著作用。但是规划执行情况与规划目标仍有一定差异。

1、上轮规划取得成效分析

（1）强化了对耕地特别是基本农田的保护

土地利用总体规划划定的基本农田保护区，明确了耕地和基本农田保护范围，树立起一道法定的保护屏障；在规划实施过程中，通过建立农地转用审批制度和耕地占补平衡制度，耕地保护的力度大大加强，有效地实施了对耕地特别是基本农田的保护，耕地面积逐年减少的局面得到有效遏制。

（2）创造了良好的社会经济环境效益

上轮规划实施以来舥艚镇社会经济快速发展，土地利用结构和布局的调整，适应了建设发展要求，有力地促进了舥艚镇社会经济的全面发展，保障了全镇GDP快速增长。全镇GDP从1997年的1.71亿元增加到2005年的4.21亿元，人均GDP从3613元增加到8159元，上轮规划实施的八年是舥艚镇迈入快速发展车道的八年。

上轮规划实施期间，有效的保护了耕地和基本农田，通过积极实施农田综合整治，提高了粮食综合生产能力，耕地和基本农田质量得到改善，粮食产量逐年提高，增加了农民收入，为社会主义新农村建设和社会稳定作出了贡献。

（3）土地利用规划管理得到切实的加强

上轮规划的实施，把国家关于土地利用的政策方针和管理的基本原则落实到土地利用总体规划具体方案中，解决了长期以来在管理实践中土地利用的基本国策难以具体落实的突出问题，做到了政策方针明确，阶段目标清晰，规划依据具体，管制规则有力。对土地用途的管制方向以规划方案的规定为标准，对土地用途的变化管理以管制规则为依据，不仅解决了土地利用管理依据的问题，并且确立了土地规划在土地利用控制中的强势地位，使土地利用管理的力度大大加强。现在，国土部门才能真正的以规划为依据，以用途管制为手段，巩固土地利用管理这一土地管理的核心地位。

（4）保证了国家、省重点项目建设用地需求

规划实施以来，由于我国加强交通基础设施建设力度增大，舥艚镇支持了国家重点项目的建设，改善了乡镇行政辖区内的交通条件。

2、上轮规划实施中存在的主要问题

上一轮土地利用总体规划在近年的土地利用管理中发挥了重要作用，耕地保护得到进一步强化，建设用地规模得到有效控制，规划已成为实施土地用途管制的基本依据。然而，无论就编制或实施而言，上一轮土地利用总体规划都还存在一些明显的缺陷和问题。

（1）规划目标单一，与社会经济发展对土地利用的要求不相适应

上轮规划编制以耕地保护为核心，遵循以有限供给制约建设用地需求的原则，对耕地保护强调较多，对正常建设用地需求考虑不充分，对生态环境保护和土地生产条件改善重视不够，与社会经济发展所要求的提供全面的土地保障有一定的距离，导致了规划在实施过程中，出现与社会经济发展不相适应的矛盾，制约了规划作用的充分发挥。

（2）与经济社会发展规划、城市发展规划衔接程度不够

按国家规定，上一轮规划注重了与相关规划的协调与衔接，尤其是依照法律规定对城市、村镇建设用地规模进行了严格审核，落实了城镇建设用地范围。但是由于土地规划与国民经济和社会发展规划、城镇规划等相关规划分属不同的体系，行业政策与管理方式难以协调和衔接，规划之间统筹协调的机制尚未形成，各相关规划更多体现为部门规划，土地规划对各业的统筹能力偏弱，导致土地利用总体规划与各相关规划的协调与衔接力度不够，有的甚至存在突出的矛盾。

（3）新增建设用地占用耕地超出了控制目标

上轮规划的实施期间是舥艚镇社会经济快速发展的时期，城镇化速度过快，新增建设用地占用耕地超出了控制目标，违法建设占用耕地数量多，处理难度大，给本轮规划的编制带来了困难。

（4）规划调整较频繁，影响了规划的严肃性

近几年随着招商引资步伐的加快，许多建设用地需求紧跟项目走，而这些项目的确定一般缺乏一定规划和计划，大多是临时选址定点，致使土地利用总体规划的调整频繁，因此现行规划实施期间，舥艚镇进行了不同程度的土地利用总体规划修编。土地利用总体规划的频繁调整，使规划管理面临尴尬的局面，若不进行调整就无法满足现实建设用地的需求，然而频繁调整，又使规划失去严肃性。

二、 规划编制的必要性

针对当前舥艚镇土地利用总体规划实施管理中存在的问题，结合未来舥艚镇经济社会发展对土地利用的需求，从发挥土地宏观调控功能、服务地方经济发展的角度，舥艚镇进行土地利用总体规划修编显得十分紧迫。

（一）优化土地利用空间布局的需要

目前舥艚镇土地利用管理中存在的最大矛盾是建设用地空间布局不合理。当前的经济社会形势与现行规划编制时已发生了巨大的变化。《苍南县县域总体规划》确定了舥艚镇发展目标为：把舥艚建设成农业高效先进，第二产业发达，第三产业特色突出的乡镇，形成以龙湾城区、舥艚镇区、芦浦镇区和临港产业基地共同组建的新的中心城区。以上目标的实现迫切需要对土地利用空间进行重新布局。

（二）保障经济可持续发展的需要

舥艚镇2006年全镇实现生产总值4.8亿元，是2001年的1.5倍，年均增长8.2%；工农业总产值8.37亿元，比2001年的4.76亿元年均增长12.1%；财政总收入达到3951.87万元，是2001年的2.93倍；人均收入由3267元增长到4378元，年均增长6%。舥艚镇二三产业已经初步形成了以船舶维修制造、水产品加工、渔需品制造等渔业配套设施为主的产业布局。但近年来随着舥艚镇社会工业化、人口城镇化、设施现代化的发展，建设用地需求将出现较大规模的增长，土地利用结构将出现较大的调整。在这种情况下，对现行规划进行局部调整已难以满足未来土地利用的需求，必须站在为社会经济发展提供全面保障的角度，对现行规划的目标进行大的调整，为未来社会经济发展拓展土地利用的空间。

（三）转变土地利用方式的需要

围绕全面建成小康社会、转变经济增长方式、建设社会主义新农村、建设资源节约型和环境友好型社会的要求，舥艚镇要实现未来的社会经济发展目标，必须通过土地利用总体规划修编，确立土地节约和集约利用目标，优化土地利用结构与布局，促进城镇用地增加与农村居民点用地减少相挂钩，实行土地利用方式的根本性转变，为舥艚镇未来社会经济发展提供土地保障。

（四）协调相关规划目标的需要

规划实施以来，苍南县已经编制或正在编制城镇规划、交通建设规划、村镇规划、生态建设规划等，这些规划提出的土地利用需求，需要通过土地利用总体规划进行用地协调和总量控制。

（五）适应乡镇发展的需要

随着舥艚镇经济社会发展速度不断加快，乡镇发展方向和发展规模发展即将发生显著变化，需要通过修编规划对乡镇范围用地结构进行调整和控制。

三、 规划编制的程序

《舥艚镇土地利用总体规划（2006-2020年）》的修编是根据《中华人民共和国土地管理法》第十七条“各级人民政府编制土地利用总体规划”的规定和国家国土资源部、浙江省国土资源厅开展乡镇级土地利用总体规划的有关文件，在《浙江省土地利用总体规划（2006-2020年）》、《温州市土地利用总体规划（2006-2020年）》、《苍南县土地利用总体规划（2006-2020年）》的指导下进行的。

舥艚镇规划修编工作大体上可以分为前期准备阶段、调查与收集整理资料阶段、方案协调论证与编制阶段、成果形成阶段。

（一）准备工作阶段

根据舥艚镇土地利用总体规划工作的部署和相关文件的指导精神，舥艚镇成立了以镇党委书记为组长的规划修编领导小组和工作小组，选择浙江省土地勘测规划院作为技术协作单位，制订了规划修编工作方案和技术方案，正式启动土地利用总体规划的修编工作。

（二）调查与收集整理资料阶段

规划修编工作小组深入到舥艚镇各职能部门、舥艚镇各相关部门和一些重点企业收集与规划密切相关的全镇社会、经济、自然条件等现状资料；召开乡镇主管领导与国土所负责人参加的规划修编座谈会；全镇范围实地调研；对收集到的资料进行汇编及数据分析等相关工作，形成了土地规划基础资料汇编，建立了土地规划修编的基础资料平台。

（三）方案协调论证与编制阶段

舥艚镇规划方案编制在前期调查研究的基础上，结合本镇供需调查成果，编制初步规划方案。规划方案立足本镇，统筹考虑，通过主要指标分解落实，控制本镇用地规划。规划修编领导小组与协作单位组织有关人员开展乡镇规划图件上图工作，运用制图软件，把乡镇供需调查所得的草图转绘为电子图件，并采用计算机技术量算各类规划用途面积。根据县级规划下达给舥艚镇的主要控制指标，核查乡镇规划图件上各类用地面积，适当地调整指标与规划图件，最终形成一套乡镇规划与市级规划相衔接、规划图件与规划数据相一致的成果。

（四）成果形成阶段

向领导小组汇报初步方案，并征求领导及公众意见。对规划成果进行论证、听证与评审，并几经修改，充分酝酿完善。最后建设土地利用规划数据库，提交规划修编正式成果。

四、 规划修编基础数据及来源

（一）土地利用规划基数转换相关名词解释

1、土地利用现状数据

土地利用现状数据是指通过土地利用变更调查或全国第二次土地利用调查获得的土地利用现状数据。

2、土地利用规划分类

土地利用规划分类是指在土地利用总体规划编制中，根据规划管理的需要，对土地现状分类进行归并或细分形成的规划用地分类。具体的分类体系以及与土地利用现状分类的对应关系请参见《浙江省土地利用总体规划基数审定办法》（浙土资办[2009]96号）中的内容。

3、规划基础数据

规划基础数据是指土地利用总体规划编制中，根据土地规划分类对土地利用现状数据进行转换，形成规划基期年各类用地的基础数据（简称“规划基数”）。

（二）舥艚镇基数转换情况

规划基数转换是规划修编的重要基础性工作，是规划空间布局的重要依据，是确保规划修编成果科学合理和可操作性的关键环节。根据《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划基数转换与各类用地布局指导意见（试行）的通知》（国土资厅发[2009]10号）及《浙江省国土资源厅办公室关于印发<浙江省县级土地利用总体规划编制导则（试行）>、<浙江省乡级土地利用总体规划编制导则（试行）>、<浙江省县级土地利用总体规划图式（试行）>、<浙江省乡级土地利用总体规划图式（试行）>和<浙江省土地利用总体规划基数审定办法>的通知》（浙土资办[2009]96号）的精神，对舥艚镇土地利用总体规划的规划基数进行转换。

1、规划基数基期及来源

规划基数基期：2005年。

规划基数来源：全国第二次土地利用调查成果。

2、规划基数转换的原则

（1）用途管制

规划基数转换，应遵循并符合土地用途管制的要求，有利于落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。

（2）依法核定

规划基数转换，应依法合规、严格核定，通过对土地利用现状数据的合法性审查认定，确保规划基数客观准确，维护规划编制工作的严肃性和科学性

（3）衔接可行

规划基数转换，要充分利用土地利用变更调查、第二次土地调查、“四查清、四对照”等调查研究成果，与土地现状分类有效衔接，满足规划实施和管理的需要，有利于规划目标任务的具体落实。

（4）综合平衡

规划基数转换，应遵循行政辖区内土地总面积不改变的原则，转换前后的土地总面积应保持一致。

（5）实事求是，尊重客观实际

客观反映现状用地情况，标识违法用地，考虑批而未用土地，真实反映事实，为规划编制和实施提供可靠、可信的基础数据。

（6）讲求实效，便于管理

在农用地转换中，将耕地、园地、林地由三级类，归并为二级类，以便于以后管理。

（7）注重差异，突出重点

在建设用地转换中，将建设用地细分到三级类，以有效控制各类建设用地规模，更好地保护有限的耕地资源。

3、规划基数转换的思路

在基数转换过程中，以舥艚镇第二次土地利用调查成果为基础，主要通过结合2005年变更调查成果，对不一致的图斑进行分析、归类，摸清原因，同时对有疑问的地块进行实地调查，进行分类总结后，得出各类用地的转换结果，形成基数转换后的现状数据，并在土地利用现状图上进行标示，形成基数转换标示图，完成基数转换的整个过程。

4、规划基数转换的具体做法

根据《指导意见》的精神，结合浙土资办发[2009]96号文件、第二次土地利用调查成果、“四清查、四对照”的要求和本地的实际情况，对第二次土地利用调查数据进行如下转换：

（1）地类归并的情况

土地利用现状数据中所有耕地不再细分三级类，归并为规划基数中的耕地，可调整地类归入规划基数中的耕地；土地利用现状数据中所有的园地、林地和牧草地不再细分三级类，其他农用地已归并为设施农用地、农村道路、坑塘水面、农田水利用地和田坎；土地利用现状数据水利设施用地中的水库水面、水工建筑用地归入交通水利用地；土地利用现状数据中未利用地归并水域、滩涂沼泽和自然保留地，其中仅水域保留三级类。

（2）地类细分的情况

土地利用现状数据中独立工矿用地细分为采矿用地和独立建设用地；农村居民点细分为集镇和村庄；特殊用地细分为风景名胜设施用地和特殊用地。

（3）2005年后农转用的情况

2005年后农转用的土地，转换为2005年变更调查的地类。

（4）2005年年底前和2005年后违法用地的情况

2005年后的违法用地，转换成2005年变更调查的地类。2005年前违法用地，按建设用地认定，并标注四至范围和“违法”字样。

（5）土地开发复垦整理的情况

依据验收批准的土地开发、复垦和整理文件，按耕地认定。

（6）关于独立工矿用地的情况

城镇建设范围内的独立工矿用地归入城镇建设用地，城镇建设范围外的独立工矿用地归入独立建设用地。但城镇建设范围内的能源设施用地应归入独立建设用地。（城镇建设范围是指第二次土地利用调查图上的现状城镇建设范围）

（7）关于农村居民点的情况

城镇建设范围内的农村居民点归入城镇建设用地；城镇建设范围外的农村居民点细分为集镇和村庄。（城镇建设范围是指按第二次土地利用调查图上的现状城镇建设范围）

（8）关于交通用地的情况

铁路、高速公路、国道归入交通用地；城镇范围内交通用地，归入城镇建设用地。

（9）其他情况

实际地类与第二次土地利用调查确实不符的，通过与2005年变更调查衔接和乡镇的补充调查确认，再经市国土局地籍科认定后，进行修正。

5、规划基数转换成果

舥艚镇基数转换成果包括基数转换说明、附表、确认书、基数转换审核表和基数转换标示图、成果图。乡镇的基数转换成果经汇总形成舥艚镇规划基数。舥艚镇规划基数见附表G2。

6、基数审定

按照浙土资办[2009]96号文件的规定：舥艚镇基数转换成果经苍南县国土资源局审查，其土地利用规划基数转换范围明确、基数来源和基期正确、转换方法得当、基数分类符合浙土资办[2009]96号文件的要求和规定，上报温州市国土资源局审核和备案。

五、 土地资源利用状况

（一）土地利用现状

根据舥艚镇第二次土地利用调查数据，考虑到可调整园地、可调整林地和可调整养殖水面等，其耕作层并未破坏故仍将其按耕地计算，汇总得到舥艚镇二调基础数据，再以舥艚镇第二次土地利用调查成果为基础，主要通过结合2005年土地变更调查成果，对不一致的图斑进行分析、归类，摸清原因，同时对有疑问的地块进行实地调查，进行分类总结后，得出各类用地的转换结果，形成基数转换后的现状数据。

1、农用地

由耕地、园地、林地、其他农用地构成的农用地面积共计1470.62公顷（牧草地为0公顷），占土地总面积的67.32%。其中，耕地占44.80%，园地占0.00%，林地占16.77%，其他农用地占5.74%。

耕地：包括水田、水浇地、旱地，面积为978.81公顷，占土地总面积的44.80%。

园地：包括果园和其他园地，面积为0.00公顷，占土地总面积的0.00%。

林地：包括有林地、灌木林地、其他林地，面积为366.39公顷，占土地总面积的16.77%。

其他农用地：包括农村道路、设施农用地、坑塘水面、农田水利用地、田坎，面积为125.42公顷，占土地总面积的5.74%。

2、建设用地

城乡建设用地、交通水利用地和其他建设用地构成的建设用地面积共336.30公顷，占土地总面积的15.39%，其中城乡建设用地占14.32%，交通水利用地占0.58%，其他建设用地占0.49%。

城乡建设用地：包括城镇用地、农村居民点、采矿用地和其他独立建设用地，面积为312.95公顷，占土地总面积的14.32%。

交通水利用地：包括铁路用地、公路用地、机场用地、港口码头用地、管道运输用地、水库水面、水工建筑用地，面积为12.56公顷，占土地总面积的0.58%。

其他建设用地：包括风景名胜设施用地和特殊用地，面积为10.79公顷，占土地总面积的0.49%。

3、未利用地

由水域、滩涂沼泽、自然保留地构成的未利用地面积共377.71公顷，占土地总面积的17.29%。其中，水域占7.36%，滩涂沼泽占1.15%，自然保留地占8.78%。

（二）土地利用特点

1、土地开发利用较高

区域内土地利用率为82.71%，土地利用类型以林地、耕地和建设用地为主。

2、土地利用以农用地为主

农业用地面积较大，垦殖率较低。区域内农用地面积占土地面积的67.32%，土地垦殖率为44.80%，其中大部分是中低产田。

3、土地后备资源缺乏，开发潜力较小

全镇未利用土地占17.29%，分布零散，可开垦为耕地的荒地资源潜力较小。

4、建设用地增长速度快

随着舥艚镇经济发展速度的不断加快，建设用地需求量有较大增长，城乡建设用地规模不断扩大，到2005年达到312.95公顷。

（三）土地利用存在的问题

１、经济发展与耕地保护矛盾突出

随着舥艚镇社会工业化、人口城镇化、设施现代化的发展，经济的发展与耕地保护之间的矛盾尤为明显，主要体现在两个方面：一是建设用地需求增长快，形成了对农用地空间的挤压。随着舥艚镇城镇化、工业化进程的加快，建设用地的需求量快速增长，不可避免地要占用大量耕地；二是舥艚镇耕地总量较少，耕地后备资源相对匮乏，经济发展与耕地保护的矛盾突出。

２、开发整理复垦补充耕地难度逐年加大，人地矛盾日益突出

随着城镇化进程的加快和工业化的快速发展，建设用地需求仍保持旺盛，占用耕地不可避免，而根据舥艚镇的地形和土地资源利用状况，开发整理复垦补充耕地难度逐年加大，人口还在不断增长，人地矛盾将日益突出。

３、城乡建设用地存在不同程度的浪费现象，城镇工矿用地与农村居民点用地增减不同步

城乡建设用地在一定程度上仍沿袭以往的粗放型土地利用方式，主要表现在：在城镇化快速发展的同时，农村居民点用地不减反增，农村建设用地低效闲置状态依然存在；乡镇、农村居民点向道路两边扩散延展，空心村现象突出，一方面造成土地浪费，一方面将耕地切割的畸零狭小，不利于耕作。

六、 规划目标的确定

本次规划将上级规划下达的耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、新增建设用地、建设占用耕地、补充耕地六个约束性指标确定为规划主要目标。

（一）耕地保有量

上级规划下达给舥艚镇的2020年耕地保有量指标为877.53公顷。按照规划修编政策要求，规划的耕地保有量不得低于上级下达的控制指标。

为与上级规划衔接，本次舥艚镇规划修编方案选择的规划耕地保有量指标与上级规划下达指标一致，在建设占用耕地占补平衡的前提下，通过农业结构调整平衡耕地数量，来确保耕地保有量目标实现，具体方案如下：

2005年全镇耕地面积978.81公顷。2006－2020年，全镇耕地净减少99.27公顷，其中建设占用耕地91.88公顷，农业结构调整和灾毁减少耕地46.22公顷；通过土地复垦补充耕地38.83公顷。到2020年末，耕地面积879.53公顷。

（二）基本农田保护面积

上级规划下达给舥艚镇的2020年基本农田保护目标为835.55公顷，按照国家政策要求，规划确定的基本农田保护面积不得低于上级规划下达指标。

2005年全镇基本农田面积为767.00公顷。本轮规划根据历年全镇基本农田占补情况，以及未来建设发展空间要求，适当调整城镇和中心村的基本农田指标，到2020年，舥艚镇基本农田保护面积为835.55公顷。

（三）城乡建设用地规模

上级规划下达给舥艚镇的2020年城乡建设用地规模为336.75公顷，按照规划修编政策要求，规划确定的城乡建设用地规模不得突破上级规划下达指标。

1、城镇工矿用地

舥艚镇2005年城镇工矿用地99.31公顷，规划2010年和2020年城镇工矿用地规模分别为148.69公顷和198.07公顷。分别比2005年增加49.38公顷和98.76公顷。

2、农村居民点用地

农村居民点用地规划主要考虑三个因素：一是要提高居民点集约用地水平，人均用地有明显下降；二是要考虑舥艚镇规划期间占补平衡及双挂钩指标对农村居民点整理的要求；三是要保证用于农村居民点的新增建用地指标量占上级下达的全县新增建设用地指标的10%以上，满足新农村建设的需求。

根据土地利用规划基数，2005年舥艚镇农村居民点用地（村庄和集镇）为213.63公顷，规划期内，农村居民点用地需求主要通过建设用地内部置换解决，新农村建设和农民建房新增加农村居民点用地14.71公顷；同时，加强农村居民点整理和迁村腾地力度，农村居民点同期减少89.66公顷，因此农村居民点规划期内净减少74.95公顷，到2020年，全镇农村居民点用地规模为138.68公顷。

综上，规划2010年和2020年全镇城乡建设用地规模分别为324.85公顷和336.75公顷，至2020年，城乡建设用地规模未突破上级下达的城乡建设用地规模指标。

（四）新增建设用地

上级下达给舥艚镇的2006-2020年新增建设用地规模为130.10公顷。按照政策规定，该指标在规划编制中不能突破。

本次规划根据各项用地的空间布局初步方案，对照土地利用现状图，结合定性定量分析，按照上级规划下达的控制指标，严格控制新增建设占用耕地总量。

（五）建设占用耕地

上级规划下达给舥艚镇2006-2020年新增建设占用耕地规模为91.88公顷。按照政策规定，规划确定的新增建设占用耕地规模不得突破上级规划下达的控制指标。

本轮规划根据各项用地的空间布局初步方案，对照土地利用现状图，采用GIS空间分析方法，结合定性定量分析，确定2006-2020年舥艚镇新增建设占用耕地91.88公顷，未突破上级下达的建设占用耕地指标。

（六）补充耕地

上级规划下达给舥艚镇至2020年土地开发复垦整理补充耕地规模为38.83公顷。按照修编要求，规划确定的补充耕地规模不得低于上级规划下达的控制指标。

综合评价舥艚镇土地后备资源潜力，结合相关开发整理规划，按照上级规划下达的指标，综合确定舥艚镇规划期内补充耕地38.83公顷，通过土地复垦补充耕地实现。

七、 土地利用结构调整与布局优化说明

（一）土地利用结构调整与布局优化的原则

1、符合规划目标和上级下达的控制指标；

2、优先安排生态用地，保证生态系统的完整性；

3、合理保障农业用地，落实基本农田保护任务；

4、严格控制城乡建设用地规模，优化土地利用布局；

5、优先保证交通、水利、能源等重点基础设施建设项目用地；

6、以内涵挖潜为主，强化节约集约用地，提高土地生产率；

7、增减一致、总量平衡，做到数、图、表、文一致。

（二）土地利用结构调整方向

1、优先安排生态用地

保障风景名胜区、生态功能保护区、水源保护区、生态公益林等保护区面积，改善区域生态安全格局，形成基本的国土生态屏障，体现生态优先理念。维护自然地貌的连续性，顺应舥艚镇的自然地形地貌，按最大适宜度安排各类生态用地。生态用地布局重点主要在以下几个方向：

（１）保护生态环境，保障重点流域环境和重点污染区域整治用地，全面推进环境综合整治。加大沿溪、沿江、和水系源头、水库周边的水源涵养林保护和建设，加强水土流失治理，加快森林抚育，提高森林涵养水源能力。

（２）建设生态廊道网络，在舥艚镇境内的国道和省道两侧加强生态绿化。

（３）保护和合理利用历史文化资源，加强城镇和中心村绿化。在原有绿化的基础上，进一步加大廊道绿化、庭院绿化，机关社区和工矿企业的绿化。将传统生态文化与现代生态文明融为一体，塑造具有地方特色的生态建设体制文化。

2、农用地结构调整方向

（１）严格保护耕地

严格保护耕地，控制耕地保有量不低于上级规划下达的控制指标，建设占用耕地不得超过上级下达的规划指标；基本农田保护面积不低于上级下达指标。

（２）统筹安排其他农用地

根据土地利用现状，结合林业发展规划、农业发展规划等相关规划统筹安排其他农业用地。

（３）协调土地利用与生态建设

本着“一要吃饭、二要建设、三要环境”的原则，协调土地利用与生态建设，增加生态用地，提高森林覆盖率。

3、建设用地结构调整方向

（１）优化城乡居民点用地结构

按照人口向镇区集中原则，推进农村土地综合整治；重点建设中心村，改造空心村、迁并零星居民点，提高农村用地集约利用水平，缩减农村居民点规模。

（２）提升基础设施用地比重

为发挥基础设施对社会经济发展的支撑作用，优先保障重大基础设施用地需求。根据重大基础设施用地需求，适当增加交通运输用地、水利设施用地，提升基础设施用地比重。

（３）调整城镇工矿用地比例

按照工业向园区集中的原则，将开发区、园区纳入城镇用地统筹安排。同时，适当调整城镇工矿用地内部结构，使之更趋合理。

（三）土地利用布局优化

重点是适应舥艚镇经济社会发展需求，按照土地资源可持续利用的方针，统筹规划、安排城镇建设、能源交通水利、旅游开发、新农村建设和独立工矿用地等建设用地。遵循国家有关法律法规和政策要求，规划一方面适度从紧安排各项建设用地，另一方面确保城镇与村镇建设相协调，建设用地规模的扩展与土地复垦潜力相挂钩。

（四）各类用地结构与用地调整说明

1、农用地结构调整

在对全镇各类用地供给量、需求量和布局进行综合平衡和充分协调的基础上，制定舥艚镇土地利用结构调整方案，完全落实县级规划分解下达的指标。2005年舥艚镇由耕地、园地、林地、其他农用地构成的农用地面积共计1470.62公顷（牧草地为0公顷），占土地总面积的67.32%。通过调整，到规划期末，耕地面积为879.53公顷，比2005年减少99.27公顷，耕地占全镇总面积的40.26%，比2005年减少了4.54个百分点；园地面积为80.71公顷，比2005年增加80.71公顷，占全镇土地总面积的3.69%，比2005年增加了3.69个百分点；林地面积381.59公顷，比2005年增加了15.20公顷，林地面积占全镇土地总面积的17.47%，比2005年增加了0.70个百分点；

根据数据显示，农用地的总体面积的减少保证了舥艚镇城镇化的推进。

2、建设用地结构调整

到2020年，城乡建设用地面积调整为336.75公顷，比2005年增加23.81公顷，城乡建设用地占全镇土地总面积的15.41%，比2005年增加1.09个百分点；交通水利用地面积为27.32公顷，比2005年增加14.75公顷，交通水利用地占全镇土地总面积的1.25%，比2005年增加0.68个百分点；其他建设用地面积为10.92公顷，比2005年增加0.13公顷，占全镇土地总面积的0.50%，比2005年增加0.01个百分点。

根据数据显示，建设用地面积呈上升趋势。随着第三产业的推动，舥艚镇城镇化的水平不断提高，镇区面积进一步扩大，道路水利等基础设施的进一步加大投入，以及由于新农村建设的需要部分村庄的功能面积扩大，所以导致规划期内建设用地的增加，是合理的。

3、未利用地调整

未利用地调整，即如荒地、滩涂苇地等其他未利用地开发，为满足耕地、林地等农用地需求，在不破坏生态环境的情况下，开发部分未利用地补充耕地、林地的数量。

规划期末，未利用土地面积为370.45公顷，比2005年末减少7.26公顷，未利用土地面积占全镇土地总面积的16.96%，全镇土地利用率比2005年增加了0.33个百分点。未利用地的减少主要转变为建设用地，贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地”的方针，提高土地的利用率，与经济、社会发展相协调。

八、 土地用途分区及空间管制说明

（一）土地用途分区说明

土地用途分区是按照土地基本用途的不同来划分土地利用区，目的是为了实现区域土地资源的优化配置，合理利用土地，提高土地资源综合利用效益。根据土地适宜性评价成果，土地利用现状、社会国民经济发展需要和分区规划原则等将舥艚镇镇内土地用途分区划分为：基本农田保护区、一般农田保护区、林业用地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区、风景旅游用地区和其他用途区。

基本农田保护区、一般农田保护区是粮食、蔬菜、经济作物的生产基地，是以粮食为主体的用地区，基本农田保护区更是粮食生产的保证，必须加大力度保护基本农田，舥艚镇基本农田保护区的面积为874.88公顷。

林业用地区是发展林业，保护森林所需要的用地区，也属于限制建设区，全镇林业用地区面积为378.08公顷。

城镇建设用地区是城镇建设和发展所需要的用地控制区，其面积的扩大是经济和城镇化发展的必然要求，全镇城镇建设用地区面积为321.16公顷。

村镇建设用地区是农村居民点，集镇建设和发展所需要的用地控制区，全镇村镇建设用地面积为151.48公顷。

风景旅游用地区是用于旅游、休憩及相关文化活动的用地控制区，全镇风景旅游用地区面积为3.21公顷。

其它用地区是指没有划入以上用途区的其它土地区，主要为公路、河流水面和自然保留地。全镇其它用地区面积为370.20公顷。

（二）建设用地空间管制说明

１、允许建设区

允许建设区是指城乡建设用地规模边界所包含的范围，是现状和规划期内新增城镇、工矿、村庄建设用地规划选址的区域，总面积为372.72公顷。在此区域，允许工业项目建设、城镇和农村居民点建设及能源、交通水利等各种基础设施的建设。

2、有条件建设区

有条件建设区是指城乡建设用地规模边界之外、扩展边界以内的范围，总面积为99.93公顷。该区域在不突破建设用地总规模的前提下，可作为建设用地的分布调配区。可有效解决建设项目选址与占用耕地之间的矛盾。

3、限制建设区

限制建设区是辖区范围内除允许建设区、有条件建设区、禁止建设区外的其他区域，是开展土地整治和区域基础设施建设的主要区域，总面积为1711.99公顷。该区域在其他三区划定后最后划定。

九、 部门规划协调与公众参与情况

（一）与相关规划的衔接

1、与上一轮土地利用总体规划的衔接

（１）新增建设用地占用耕地面积控制衔接情况

在新一轮规划中，舥艚镇继续严格控制建设用地规模，以节约和集约利用土地为核心，充分与上轮规划确定的建设用地总量规模衔接，并根据舥艚镇的经济社会发展要求，预测各业、各类用地的合理需求。本轮规划预测到2010年和2020年新增建设占用耕地量分别为45.94公顷和91.88公顷。因此，本轮规划在近期年能做到新增建设用地总量不突破上轮规划建设用地总量指标的目标，与上一轮规划中确定的新增建设用地总量充分衔接。

（２）耕地保有量衔接情况

本次土地利用总体规划修编所确定到2020年的耕地保有量为879.53公顷，舥艚镇将继续执行上一轮规划中的严格保护耕地的目标。

（３）基本农田衔接情况

上一轮土地利用规划中确定基本农田保护面积为767.00公顷，新一轮土地利用总体规划中基本农田的保护面积为835.55公顷，将上一轮规划期内质量下降或受到污染的基本农田调出，并且对新一轮规划期间经济快速发展形势下保护基本农田的严峻情势进行了充分考虑，基本农田保护面积指标得到较好地继承，同时基本农田的质量也得到了提高。

2、与上级规划衔接

《浙江省土地利用总体规划（2006-2020）》、《温州市土地利用总体规划纲要（2006-2020）》和《苍南县土地利用总体规划（2006-2020）》是舥艚镇土地利用规划编制的重要依据，在规划指导思想、规划原则上与上级规划保持高度一致。规划目标和主要用地调控指标均是在上级规划的框架下确定的，做到了约束性指标与预期性指标均不突破。

3、与“十一五”规划衔接

《苍南县国民经济和社会发展第十一个五年规划》是本次规划编制的直接依据。社会经济指标直接采用“十一五”规划指标；近期人口与“十一五”规划相衔接；土地利用指标的安排与“十一五”规划的经济发展目标、人口规模是相适应的；“十一五”规划中的重大项目已纳入了土地规划中，用地得到了保障。

4、与县域总体规划衔接

《苍南县县域总体规划》是本次规划编制重要参考依据。《苍南县域总体规划》的编制跟土地利用总体规划的修编一样是在与土地利用总体规划不断衔接的过程中进行的，是舥艚镇未来几年进行城镇建设的重要依据，因此本次规划务必做到与《苍南县县域总体规划》的衔接。

5、与行业规划衔接

本次规划修编在与行业规划协调方面，除邀请部门参加论证会、协调会、评审会等常规形式外，还与各行业用地规划进行了充分衔接，即由技术人员根据各部门提交的行业发展规划，结合国家土地利用政策和用地标准，编制行业用地规划，明确规划期内行业发展目标、空间格局、建设发展安排、项目用地规模及图上布局，形成一个规划方案、一张项目用地表和一张行业用地空间布局图，全面地掌握规划期间行业用地需求，为统筹区域用地布局、保障重点项目用地需求、增强规划方案的可操作性创造条件。

（二）公众参与情况总结

1、专业机构参与

新一轮规划按照“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的工作要求，聘请有较深土地资源管理理论研究基础和丰富规划编制实践经验的浙江省土地勘测规划院作为规划修编技术协作单位，负责规划修编技术协作。

2、行业部门参与

相关行业主管部门全程参与了本次规划修编：在准备工作阶段，各部门和各村抽调专人负责协助相关基础资料的收集和调研工作，为规划修编工作打下了坚实的基础；在专题研究阶段，规划修编人员与相关的部门进行沟通交流，并进行实地调研；规划编制阶段，项目组就行业用地安排与相关部门进行对接，各部门均出具了具体意见，同时规划初稿完成后，乡镇土地利用总体规划修编领导小组组织召开大纲论证会议，发改委、建委、经委、计生委、规划局、交通局、水利局、财政局、统计局、林业局、农业局、环保局等多个部门均参加了会议，就大纲的主要规划方案提出了很好的修改意见；规划方案的形成也是在各行业部门的共同参与下完成的，兼顾了各方的合理需求。

3、政府领导参与

在规划修编启动阶段，乡镇规划修编领导小组多次召开工作部署会议，明确规划修编的重要意义和工作要求；在前期研究阶段，主要领导多次听取修编情况汇报，督办规划修编进展；在乡镇土地利用总体规划修编领导小组组织召开大纲论证会议时，乡镇主要领导参加了会议，对规划目标、空间布局、中心村用地提出具体调整意见，对大纲的修改完善起到了指导性的作用；在确定规划方案时，乡镇主要领导多次作出指示，尤其对关系国计民生的重大基础设施项目，作出重点布署。

4、社会公众参与

项目组将大纲修改完善后形成征求意见稿，在市国土资源局网站上公开，征求社会公众意见。并就规划方案的确定专门举行听证会邀请规划相关机关单位、镇领导、企业代表、社会各界专家学者参加，广泛听取各意见，对规划进行调整补充。

5、国土部门参与

在规划编制整个过程中，乡镇土地利用总体规划修编办公室邀请市国土资源局相关科室，多次对规划修编的基础数据、专题初稿、主要指标对接方案、规划大纲进行专门研究，提出具体修改方案。

十、 规划方案评价

（一）规划方案的可行性评价

1、规划编制基础资料详实可靠，规划依据充分

本规划是对经确认的舥艚镇第二次土地利用调查数据按照《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划基数转换与各类用地布局指导意见（试行）的通知》（国土资厅发[2009]10号）与《浙江省土地利用总体规划基数转换审定办法》进行基数转换形成的土地利用规划基数的基础上进行修编的。其它资料采用国民经济统计年鉴或各主管部门的最新调查成果并进行反复核实的资料，数据真实可靠。

本规划以上级下达的各项规划指标、《苍南县县域总体规划》和各部门最新的专项规划为依据，并与“十一五”规划、《苍南县中心镇、中心村布局规划》、以及各部门建设用地规划相协调，依据充分。

2、基础研究扎实，可操作性强

规划大纲是在历时近一年的“四查清、四对照”、前期工作重大问题研究与大纲编制、规划修编基础数据转换与确认三个重点工作完成的基础上开展的，且大纲已经各级多轮反复审查、修改，基础研究工作扎实，具有较强的可操作性。

3、规划重点突出，用地配置较为合理

规划方案设计，认真贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地、切实保护耕地”和“一要吃饭、二要建设、三要保护生态”的基本方针。坚持以科学的发展观和“在保护中开发，在开发中保护”的总原则。采用系统分析、综合平衡、突出重点的方法，落实最严格的耕地保护制度，保障区域内粮食安全；妥善解决各部门的用地矛盾，严格控制建设用地指标的配置，优先保证重点交通、水利和重点建设项目用地。合理安排农村道路、农田水利、特殊用地和城镇建设用地。重点规划项目均与主管部门多次协调，具有科学性、动态性、指导性和可行性，用地配置较为合理。

（二）规划方案的环境影响评价

土地利用规划环境影响评价是在规划区环境质量现状调查的基础上，依据有关环境保护的法律、法规和标准，通过对规划方案的环境影响分析，识别影响环境的主要因子，提出规划方案中可能出现的主要环境问题，完善土地利用规划，保证规划方案的实施和环境的有效保护，促进区域协调发展。土地利用规划环境影响评价着眼于环境问题的全局性和根本性，解决在规划层次上应处理和能处理的与环境有关的问题。

1、规划实施可能造成的环境破坏

规划期内的各项重大工程建设项目将会对环境有一定不利的影响，如工业和生活污水数量增加，二氧化碳、二氧化硫等温室气体或污染气体过多的排放，生物多样性受到威胁等。

规划期内大力开展的低丘缓坡山地开发补充耕地的土地利用工程，将改变目前低山地的生态平衡状况，山地涵养水源的功能将受到一定影响。

规划期内舥艚镇积极开展未利用地开发工作，有效增加耕地资源数量，与此同时也带来一定的环境影响。

2、规划实施对环境的正面影响

规划的实施将更有效保护耕地和基本农田。土地利用布局的调整以及基本农田布局的科学布置，将使得规划期内全镇的耕地和基本农田受到更好地保护，由此可以保障农田生态系统的良好生态功能的发挥。

规划方案中，提出对三旧用地进行复垦为农用地的改造方案，大部分三旧用地将复垦为林地。这既可以提高建设用地集约利用率，同时又对生态环境破坏区进行修复，可以说是一举两得。

综合来看，《舥艚镇土地利用总体规划（2006-2020年）》的方案将对实现环境保护规划的总目标具有正面作用，将使得主要污染物核定的排放总量逐步减少，使舥艚镇域环境空气、地表水和城市区域声环境质量按功能分区保持稳定达到国家规定的标准，部分指标优于国家标准，全镇生态环境实现良性循环，逐步把舥艚镇建设成为城镇绿化、环境优美、经济可持续发展的生态乡镇。

十一、 其他相关问题说明

（一）基础资料与数据来源

1、土地利用基数

如前所述，本次规划的基期年是2005年，以第二次土地利用调查数据作为本次规划的土地利用现状数据。依据《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划规划基数转换与各类用地布局指导意见（试行）的通知》（国土资厅发[2009]10号）精神，以及浙江省土地利用总体规划修编基数审定办法的要求，对土地利用现状数据进行基数转换，作为本次规划的基数。

2、社会经济基数

本次土地利用总体规划修编所采用的社会经济数据均来自相关部门的统计年报和有关部门提供的专业资料，主要数据来源如下：

人口数据。户籍人口、外来人口、城镇人口、农村人口等数据均采自《苍南县县域总体规划（2007-2020）》。

地区生产总值、固定资产投资、财政收入等经济指标，均来自苍南县舥艚镇历年统计年鉴。

（二）建设用地分区管制

新一轮土地利用总体规划在“用途管制”的基础上，增加了“空间管制”的概念，简称“三界四区”。

１、三条界线：

城乡建设用地规模边界：根据城乡建设用地面积指标，按照规划布局，落实城、镇、村、工矿建设用地规模，形成的界线。

城乡建设用地扩展边界：为适应城乡建设发展的不确定性变化，在规模边界之外划定城、镇、村、工矿建设规划期内可选择布局的范围边界。扩展边界与规模边界可以重合。

禁止建设用地边界：为保护自然资源、生态、环境、景观等特殊需要，划定规划期内需要严格控制各项建设的空间范围边界。

２、四个区域：

允许建设区：城乡建设用地规模边界所包含的范围，是规划期内新增城镇、工矿、村庄建设用地规划选址的区域，也是规划确定的城乡建设用地指标落实到空间上的预期用地区。

有条件建设区：规模边界与扩展边界之间的范围。是规划布局调整的弹性区域。

限制建设区：三条边界外的区域。严格管理，限制各类建设。

禁止建设区：在禁止建设用地边界内。是具有重要资源、生态、环境和历史文化价值，必须禁止各类建设开发的区域。

（三）规划主要成果

1、文字：

（１）苍南县舥艚镇土地利用总体规划（2006-2020年）文本

（２）苍南县舥艚镇土地利用总体规划（2006-2020年）文本说明

2、表格

（１）苍南县舥艚镇土地利用总体规划（2006-2020年）文本附表：

附表1：舥艚镇规划主要调控指标表

附表2：舥艚镇土地利用结构调整表

附表3：舥艚镇耕地保有量规划平衡表

附表4：舥艚镇规划主要控制指标分解落实表

附表5：舥艚镇村庄人口、用地规划表

附表6：舥艚镇建设用地控制指标表

附表7：舥艚镇土地整理、复垦、开发主要项目规划表

附表8：舥艚镇重点建设项目用地规划表

附表9：舥艚镇生态建设和环境保护重点区域规划表

附表10：舥艚镇土地用途分区面积统计表

附表11：舥艚镇基本农田保护区地块面积汇总表

附表12：舥艚镇基本农田保护区地块登记表

附表13：舥艚镇新增建设用地地块登记表

附表14：舥艚镇近期土地整理、复垦、开发主要项目规划表

附表15：舥艚镇土地复垦不定位数据流向表

（２）苍南县舥艚镇土地利用总体规划（2006-2020年）文本说明附表：

附表1：舥艚镇土地利用总体规划主要控制指标执行情况表

附表2：舥艚镇土地利用总体规划基数转换确认表

附表3：舥艚镇规划基数汇总表

附表4：舥艚镇城镇建设人口及用地规模对照表

附表5-1：舥艚镇农居点用地调查表

附表5-2：舥艚镇村改居型农居点用地调查汇总表

附表5-3：舥艚镇中心村型农居点用地调查汇总表

附表5-4：舥艚镇基层村型农居点用地调查汇总表

附表5-5：舥艚镇拆并村型农居点用地调查汇总表

附表6：舥艚镇基本农田调整面积平衡表

附表7：舥艚镇规划期间各类用地平衡表

3、图件

苍南县舥艚镇土地利用总体规划现状图

苍南县舥艚镇土地利用总体规划图

苍南县舥艚镇土地利用建设用地空间管制图

苍南县舥艚镇基本农田保护规划图（含调整分析）

苍南县舥艚镇农村土地综合整治规划图

苍南县舥艚镇现状数据转换标示图

4、数据库

舥艚镇土地利用规划数据库（2006-2020年）